Цель — изучить содержание бюджетного устройства Российской Федерации, принципы построения бюджетной системы и бюджетную классификацию. Определить источники доходов бюджета и пути его расходования. Изучить бюджетный процесс.

Задачи

1. Определить понятие бюджета и его основные принципы.
2. Дать определение бюджетной системе.
3. Понять социально-экономическую суть бюджетов.
4. Рассмотреть бюджетную классификацию.
5. Изучить экономическое содержание доходов бюджета.
6. Определить содержание расходов бюджета.
7. Ознакомить с содержанием бюджетного процесса и его основными участниками.
8. Дать характеристику основных этапов бюджетного процесса.
9. Раскрыть суть контроля за исполнением бюджета.
10. Определить основное содержание отчета об исполнении бюджета. Порядок его утверждения.

1. Бюджетное устройство, принципы построения бюджетной системы

С конца XVIII в. бюджетом стали называть весь план предстоящих расходов и доходов государства.

Бюджет , как принято практически во всех странах, — это баланс доходов и расходов государства. Доходная часть содержит перечень поступающих средств, расходная объединяет все виды производимых властью затрат.

Также термин «бюджет» определяется в экономической литературе как:

«форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти» 1 ;

«основной централизованный фонд денежных средств» 2 ;

«основной финансовый план государства» 3 ;

«...совокупность... денежных отношений... как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...» 4

Толковый словарь современных бюджетных терминов 5 дает следующие определения бюджету и государственному бюджету:

Бюджет — «общее название термина, обозначающего расчетную и ограничительную смету доходов и расходов и их роспись за определенный период времени, утверждаемую соответствующим решением и подлежащую исполнению индивидуальным или коллективным субъектом».

Государственный бюджет — «система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государственными органами власти, по поводу перераспределения части национального богатства для образования и расходования основного централизованного фонда денежных средств государства».

Государственный бюджет утверждается высшими законодательными органами страны. Акт, утверждающий бюджет, называется бюджетным законом .

«Бюджет государства» — наиболее обобщающее финансовое понятие. В нем объединяются, находятся во взаимосвязи все финансовые категории: «доходы», «расходы», «государственные займы». Взаимодействие названных категорий отражается в государственной финансовой политике, а затем в составлении и исполнении бюджета. Сама финансовая политика, а также содержание, социально-экономическая сущность, политическое значение бюджетов определяются способом производства, функциями государства, ролью и формами господства монополий.

Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Бюджет, в свою очередь, является наиболее широкой финансовой категорией, и поэтому ему принадлежат все функции, присущие финансам:

1. Образование бюджетного фонда (бюджетные доходы).

2. Использование бюджетного фонда (бюджетные расходы).

3. Контрольная.

Функцию образования бюджетного фонда (бюджетные доходы) выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, займы, доходы от государственной собственности (предприятий) и эмиссии бумажных денег (эмиссионный доход).

Функция использования бюджетного фонда (бюджетные расходы) связана с конкретными целевыми бюджетными расходами. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают все отрасли и сферы хозяйства.

Контрольная функция бюджета предполагает создание условий для проведения контроля. Она обусловливает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы.

Реализуя все функции, бюджет выполняет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе:

• финансируя из бюджетного фонда приоритетные отрасли хозяйства, государство оказывает влияние на перераспределение национального дохода между отраслями;
• финансируя за счет бюджетного фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы, решению социально значимых задач;
• через бюджет перераспределяются доходы между федеральным уровнем и субъектами РФ.

Следовательно, «бюджет необходим государству для обеспечения объективных потребностей в денежном фонде, служащим для выполнения его экономической, социальной и политической функций. Значимость бюджета в макроэкономическом регулировании предполагает проявление особого внимания к возможности реализации принципов построения бюджетной системы РФ, регламентированных Бюджетным кодексом РФ». 6

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, принципы ее построения. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджетное устройство — это построение и организация бюджетов и межбюджетных отношений. Бюджетное устройство определяется государственным устройством.

Бюджетная система Российской Федерации в настоящее время состоит из трех уровней и представлена на рис. 1.

Рис. 1. Бюджетная система Российской Федерации

Федеральный бюджет — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.

Местный бюджет — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Рассматривая состав бюджетной системы, бюджеты всех ее уровней, также следует дать характеристику понятию консолидированный бюджет . В Бюджетном кодексе Российской Феде рации приведено следующее определение: «Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Он используется для расчетов и анализа».

Различаются следующие консолидированные бюджеты:

• консолидированный бюджет Российской Федерации — федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации;
• консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований (местные бюджеты), находящихся на его территории;
• консолидированный бюджет города (бюджет города) — городской бюджет города и районные бюджеты районов в городе.

Организация бюджетной системы Российской Федерации строится на следующих принципах, изложенных в Бюджетном кодексе РФ:

1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает:

• единство бюджетного законодательства Российской Федерации;
• единство принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
• единство форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации;
• единство санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
• единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• единство ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;
• единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);
• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
• недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;
• недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
• недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает:

• определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• установление и исполнение расходных обязательств;
• формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
• определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что:

• все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме;
• все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации;
• налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

6. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

7. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия означает, что:

• все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
• доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

9. Принцип гласности означает:

• обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
• обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

10. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

2. Бюджетная классификация. Доходы и расходы бюджета

Бюджетные классификации большинства зарубежных стран построены на основе международных стандартов статистики государственных финансов (СГФ), разработанной Международным валютным фондом. В середине 1990-х гг. Россия также перешла на международную систему СГФ.

Бюджетная классификация Российской Федерации представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, применяется при составлении проектов и исполнении бюджетов всех уровней, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Она является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и разработке консолидированных бюджетов всех уровней 7 .

Бюджетная классификация обеспечивает общероссийскую сопоставимость бюджетных показателей и включает в себя:

Классифика ция доходов бюджетов РФ — это группировка доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, которая основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней. Группы доходов состоят из подгрупп, статей и подстатей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Виды доходов конкретизируются так же по уровням бюджетов, в которые они зачисляются.

Доходы бюджетов , входящих в бюджетную систему Российской Федерации, образуются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений. При этом в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов как разновидность доходов бюджетов.

Изучение доходов бюджетов предполагает, прежде всего, ознакомление с их внутренними и внешними материальными источниками.

Главная роль принадлежит внутренним источникам : национальному богатству, валовому внутреннему продукту (ВВП), национальному доходу.

Внешние источники — доходы, связанные с внешнеэкономической деятельностью.

Основной материальный источник доходов государства — ВВП. Государственные доходы в первую очередь создаются в процессе пере распределения ВВП. Перераспределение идет через государственный бюджет и другие звенья финансовой системы: внебюджетные фонды, страхование и др. Важнейшими инструментами перераспределения являются налоги. Налоговые поступления на 80— 90% формируют бюджета государства.

Налоговые доходы — это предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В доходах бюджетов в этой части учитываются предоставленные налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей.

Налоговые доходы по форме поступления в бюджет делятся на закрепленные и регулирующие доходы .

• Закрепленные доходы — доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.
• Регулирующие доходы — доходы, которые в целях балансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджет ной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны, как правило, составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Налоги выполняют две функции: фискальную и стимулирующую, каждая из которых проявляет внутреннее содержание, признаки и черты данной финансовой категории.

Фискальная функция — основная, характерная изначально для всех государств. С ее помощью образуются государственные фонды денежных средств, т. е. материальные условия для жизнедеятельности государства. Эта функция обеспечивает реальную возможность перераспределения части стоимости национального дохода в пользу наименее обеспеченных слоев общества.

Стимулирующая функция проявляется в том, что налоги как активный элемент перераспределительных процессов оказывают серьезное влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения. Данная функция неотделима от фискальной и находится с ней в тесной взаимосвязи.

В группу налоговых доходов (1 00 00000 00 0000 000) входят, в частности, следующие подгруппы: 1 01 00000 00 0000 000 — «Налоги на прибыль, доходы»; 1 01 01000 00 0000 110 — «Налог на прибыль организаций»; 1 02 00000 00 0000 — «Налоги и взносы на социальные нужды»; 1 02 01000 00 0000 110 — «Единый социальный налог» и т. д. 8 Показатель налоговых поступлений включает в себя все виды налогов, взимаемых в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Неналоговые доходы объединяют невозвратные возмездные и безвозмездные поступления, в том числе:

• доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности или от деятельности государственных и муниципальных организаций (1 11 00000 00 0000 000);
• доходы от внешнеэкономической деятельности (1 10 00000 00 0000 000) и др.

В состав неналоговых доходов включены также:

• платежи при пользовании природными ресурсами (1 12 00000 00 0000 000);
• доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (1 13 00000 00 0000 000);
• доходы от продажи материальных и нематериальных активов (1 14 00000 00 0000 000);
• целевые отчисления от всероссийских государственных лотерей (3 04 01000 01 0000 180) и др.

Безвозмездные перечисления классифицируются по источнику их получения: от нерезидентов; бюджетов других уровней; государственных внебюджетных доходов; государственных организаций; наднациональных организаций; средств, передаваемых в целевые бюджетные фонды; прочих безвозмездных перечислений.

В доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, операции по которым проведены после утверждения закона о бюджете.

Доходы целевых бюджетных фондов образуются в соответствии с законодательством РФ за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов по ставкам, установленным налоговым законодательством РФ, и распределяются между федеральными и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Такие доходы группируются по видам целевых бюджетных фондов.

Доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд , полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Финансовая помощь от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субси дий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.

Дотация — безвозвратное денежное пособие, предоставляемое из государственного бюджета организациям, предприятиям, местным органам власти, отдельным лицам для покрытия убытков, компенсации потерь, балансирования местных бюджетов и других целей.

Субвенция — целевое пособие, вид государственного содействия местным органам власти или отраслям хозяйства для решения определенных задач. В случае нарушения условий предоставления субвенция подлежит возврату.

Субсидия — безвозвратная помощь в виде денежного пособия или в натуральной форме, предоставляемая местным органам власти, юридическим и физическим лицам, другим государствам. Различают прямые и косвенные субсидии, которые предоставляются за счет средств государственного бюджета или специальных фондов.

Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принуди тельном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов.

Направления расходования бюджетных средств классифицируются по трем основным принципам: функциональному, экономическому и ведомственному.

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Первым уровнем названной классификации расходов являются разделы.

Например, раздел 01 — «Общегосударственные вопросы»; 06 — «Охрана окружающей среды»; 07 — «Образование»; 08 — «Культура, кинематография и средства массовой информации»; 09 — «Здравоохранение и спорт» и др.

Разделы состоят из подразделов, конкретизирующих направление бюджетных средств на осуществление деятельности государства в определенной области, которые образуют второй уровень классификации.

Например, раздел 08 — «Культура, кинематография и средства массовой информации»: подраздел 01 — «Культура» (0801); подраздел 02 — «Кинематография» (0802); подраздел 03 — «Телевидение и радиовещание» (0803) и т. д.

Третий уровень функциональной классификации расходов бюджетов РФ — целевые статьи, отражающие финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей бюджетных средств в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Виды расходов образуют четвертый уровень указанной классификации, они детализируют направления финансирования расходов указанных бюджетов в пределах целевых статей.

Экономическая классификация расходов бюджетов РФ — группировка расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию, отражающая виды финансовых операций, с помощью которых государство выполняет свои функции как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами. Данная классификация состоит из следующих категорий: текущие расходы, капитальные расходы и предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения. Эти категории подразделяются на пять уровней: группа, подгруппа, статья, подстатья, элемент расхода.

Текущие расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую текущее функционирование органов государственной власти, и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование.

Капитальные расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. Сюда входят расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и другие связанные с расширенным воспроизводством расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности федеральной, субъектов РФ и муниципальных образований.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета — группировка расходов федерального бюджета, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета с дальнейшей детализацией бюджетов конкретного федерального органа исполнительной власти или иных получателей средств федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов (т. е. в соответствии с выполняемыми ими целями и задачами). Перечень главных распорядителей средств последнего утверждается в структуре ведомственной классификации его расходов федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ, отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств их бюджетов в соответствии с организацией системы органов исполнительной власти субъектов РФ и утверждается их законодательными (представительными) органами. Ведомственная классификация местных бюджетов утверждается правовыми актами органов местного самоуправления.

Элементы функциональной, экономической и ведомственной классификаций взаимоувязаны в единую структуру.

Классификация источников внутреннего финансирования дефи цитов бюджетов РФ представляет собой группировку заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ — это группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, видов муниципального долга является группировкой долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ представляет собой группировку государственных внешних долговых обязательств в соответствии с законодательством РФ.

Бюджетная классификация является документом, не только выполняющим важнейшие организационные функции и позволяющим сводить бюджеты всех уровней бюджетной системы в единый консолидированный бюджет РФ, но и имеющим большое экономическое значение.

3. Бюджетный процесс

3.1. Содержание и участники бюджетного процесса

Бюджетный процесс выступает важнейшей составной частью бюджетного устройства. В общем виде он представляет собой регламентируемую нормами права деятельность субъектов общества по формированию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов.

Бюджетный процесс — это сложный многоплановый механизм социально-экономической деятельности физических, юридических лиц и государства. Содержание бюджетного процесса строится на принципах бюджетного устройства и бюджетных правах различных уровней власти.

Бюджетный процесс включает последовательно следующие одна из другой четыре стадии бюджетной деятельности:

1) формирование проекта бюджета;

2) рассмотрение бюджета;

3) утверждение бюджета;

4) исполнение бюджета.

По действующему законодательству управление формированием и исполнением бюджетов является функцией исполнительных органов власти, а рассмотрением и утверждением — функцией представительных органов. Эти процессы осуществляются в тесном сотрудничестве обеих ветвей власти. Контроль исполнения бюджетов в большей степени ложится на исполнительные органы. Основные положения составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета устанавливаются Федеральным собранием РФ, а конкретные сроки и формы бюджетной отчетности — Минфином РФ.

Бюджетный процесс решает следующие задачи:

• максимальное выявление материальных и финансовых резервов;
• определение доходов бюджета по отдельным налогам и другим платежам, а также их общего объема;
• установление расходов бюджета по целевому назначению, а также их общего объема;
• осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня;
• усиление контроля финансовой деятельности юридических лиц и доходов отдельных граждан;
• автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов.

Во времени бюджетный процесс развивается сверху вниз, от федерального к местным. Такая система обусловлена многообразием форм собственности, невозможностью планомерного развития национальной экономики, а также характером формирования закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций.

Продолжительность бюджетного процесса применительно к федеральному бюджету РФ (от Послания Президента РФ до Федерального закона об исполнении бюджета) составляет более трех лет: формирование, рассмотрение и утверждение — 10 месяцев, исполнение — 1 год, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета — до 1,5 лет. Фактически она может быть еще больше за счет предварительной работы по решению различных проблем формирования, утверждения и исполнения бюджета. Длительность бюджетного периода территориальных бюджетов, как правило, меньше.

Особую роль в бюджетном процессе играет формирование бюджета . Оно проходит две стадии: организация и разработка бюджета.

Организация бюджетного процесса включает:

• определение субъектов (участников) бюджетного процесса и их полномочий;
• определение объектов (денежных потоков и фондов) бюджетного процесса;
• составление планов формирования бюджетного процесса в целом и его отдельных компонентов.

В бюджетном процессе принимают участие все субъекты страны (физические, юридические лица, государственные структуры), а также ряд зарубежных субъектов. Их можно условно подразделить на две группы: пассивные и активные. Пассивные участники — поставщики бюджетных ресурсов (физические и юридические налогоплательщики, кредиторы и т. д.) и конечные потребители денежных средств (физические и юридические лица).

Группу активных участников бюджетного процесса образуют органы с бюджетными полномочиями. К ним относятся Президент РФ, органы государственного управления, финансовые, денежно-кредитного регулирования, государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных полномочий.

Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса заключаются в следующем:

• Президент РФ определяет основы бюджетной политики и общее руководство.
• Представительные (законодательные) органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль исполнения бюджетов, формируют и определяют правовой статус контролирующих органов, осуществляют другие полномочия.
• Органы исполнительной власти осуществляют составление проектов бюджетов, исполнение бюджетов, бюджетный контроль, представляют отчет об исполнении бюджетов.
• Банк России выполняет обязанности по:

• разработке и представлению совместно с Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ основных направлений денежно-кредитной политики;
• обслуживанию счетов бюджета;
• осуществлению функций генерального агента по государственным ценным бумагам.

• Кредитные организации осуществляют отдельные операции со средствами бюджета. На них, как участников бюджетного процесса, возложено выполнение двух задач: операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и обеспечение функций Банка России там, где он их выполнить не может.
• Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях осуществляют:

• контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления.

• Органы контроля исполнительной власти в ходе исполнения соответствующего бюджета и бюджета государственных внебюджетных фондов осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль.

Важное место в организации бюджетного процесса отводится четкому определению распорядителей и получателей бюджетных средств. Различают главных распорядителей федерального, субъектных и местных бюджетов, просто распорядителей и получателей бюджетных средств.

Распорядитель бюджета — это орган власти, распределяющий средства бюджета по получателям средств.

Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств.

3.2. Разработка проекта бюджета

Составление проекта бюджета — это начальная стадия бюджетного процесса, включающая решение таких вопросов, как:

• объем бюджета;
• налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год;
• основные направления, средства и методы покрытия бюджетного дефицита;
• распределение расходов между звеньями бюджетной системы.

Составление проекта федерального бюджета основывается:

• на Бюджетном послании Президента РФ;
• перспективном финансовом плане;
• прогнозе социально-экономического развития РФ на очередной год;
• отчете об исполнении федерального бюджета в отчетном году и основных показателях ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем году;
• отчете об исполнении федерального бюджета в отчетном году и показателях ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем году;
• докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
• проектах федеральных законов о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах;
• реестре расходных обязательств РФ и изменениях, которые планируются в него внести в связи с проектами нормативных правовых актов, определяющих расходные обязательства РФ.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:

• объем ВВП на очередной финансовый год и темп роста ВВп в очередном финансовом году;
• уровень инфляции (темп роста цен).

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют: Минфин РФ; его территориальные органы в субъектах РФ; органы местного самоуправления.

Одновременно на очередной год составляются:

• прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;
• адресная инвестиционная программа на год;
• план развития экономики;
• структура государственного или муниципального долга;
• программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
• оценка потерь бюджета от налоговых льгот;
• оценка исполнения бюджета за текущий год.

Разработка включает следующие этапы:

• разработку прогнозов экономического развития РФ и подготовку сводных финансовых балансов;
• составление и оглашение президентского послания;
• разработку проекта законов о бюджетах;
• представление пакета документов в законодательные органы. Разработкой проектов бюджетов занимаются Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составлению бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогноза сводного финансового баланса, плана развития государственного или муниципального сектора экономики. На базе этих документов готовится Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию, в котором излагаются основы бюджетной политики. В качестве основных методов бюджетного планирования используют балансовый, программно-целевой, нормативный, экономико-математические методы.

Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на базе данных социально-экономического развития за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития до конца базового года (с 1 января по 31 декабря) и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый г од и предшествует составлению проекта бюджета.

На основании прогноза формируется перспективный финансовый план, который содержит прогнозы бюджета по мобилизации поступлений, привлечению заимствований и финансированию основных расходов. Он разрабатывается для информирования законодательных органов о среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы; прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; отслеживания негативных долгосрочных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и организаций. Он формируется на базе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год и является основой для составления бюджета.

План развития государственного или муниципального сектора эконо мики включает:

• перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муниципальных унитарных предприятий;
• программу приватизации и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;
• сведения о предельной штатной численности работников по главным распорядителям бюджетных средств.

При составлении бюджетов особое значение имеют долгосрочные целевые программы. Они разрабатываются органами исполнительной власти в соответствии с прогнозами социально-экономического развития. Долгосрочная целевая программа содержит:

• технико-экономическое обоснование;
• прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации программы;
• наименование заказчика программы;
• сведения об объемах и источниках финансирования по годам;
• другие документы и материалы, необходимые для утверждения.

В проекте бюджета указываются основные характеристики бюджета: объем доходов, объем расходов, дефицит (профицит), а также ряд других показателей.

К проекту бюджета на очередной год прилагаются различные документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством. В частности, проект бюджета определяет:

1. Объем расходов и доходов федерального бюджета.
2. Объем дефицита федерального бюджета.
3. Направления и объемы использования средств Стабилизационного фонда РФ, превышающих минимальный уровень, установленный Бюджетным кодексом РФ.
4. Закрепление источников доходов федерального бюджета за администраторами; финансирование дефицита федерального бюджета.
5. Нормативы отчислений в федеральный бюджет федеральных налогов и сборов, неналоговых доходов.
6. Объемы поступлений доходов в федеральный бюджет по основным источникам.
7. Распределение расходов федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям, видам функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
8. Ведомственную структуру расходов федерального бюджета.
9. Перечень и объемы финансирования целевых программ.
10. Распределение государственных капиталовложений на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы; расходов на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ; межбюджетных трансфертов по субъектам РФ.
11. Основные показатели Государственного оборонного заказа.
12. Размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством РФ, по состоянию на 1 января текущего года.
13. Верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным годом.
14. Программу государственных внутренних, внешних заимствований РФ; предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам.

3.3. Порядок рассмотрения и утверждения бюджета

Формирование федерального бюджета начинается за 10 месяцев до начала очередного года и осуществляется в соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Бюджетном послании Президента РФ. Порядок и сроки разработки проекта федерального бюджета определяются Правительством РФ.

Рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется представительными органами власти. Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджета на следующий год в Госдуму осуществляется Правительством РФ не позднее 29 августа текущего года.

Государственная Дума рассматривает законопроект о федеральном бюджете в четырех чтениях.

В первом чтении , в течение 30 дней со дня внесения, Госдума:

а) заслушивает:

• доклад Правительства РФ;
• содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения;
• доклад Председателя Счетной платы РФ;

б) принимает или отклоняет указанный законопроект.

В случае принятия Госдумой проекта федерального бюджета на следующий год, в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета, при этом Госдума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения законопроекта Госдума может:

• передать проект закона о Федеральном бюджете в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета;
• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;
• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае возвращения проекта закона о Федеральном бюджете на доработку Правительство РФ:

• в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и Комитета Госдумы по экономической политике;
• вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после сформирования.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается постановление Госдумы о принятии проекта в первом чтении и об его основных характеристиках.

Во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год:

• субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
• Госдума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении; размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

По итогам рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается постановление Госдумы о принятии во втором чтении проекта федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год и о распределении расходов Федерального бюджета на очередной финансовый год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ.

В случае отклонения во втором чтении проекта федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год Госдума передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении проекта федерального закона о Федеральном бюджете на год утверждаются:

• расходы Федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств Федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
• основные показатели Государственного оборонного заказа;
• расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ; Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам Федерального бюджета; программы предоставления гарантий Правительства РФ на год; программы предоставления средств Федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов;
• программы государственных внешних заимствований РФ на год; внутренних заимствований РФ; предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год;
• перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

В четвертом чтении проекта федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год Госдума рассматривает указанных законопроект в целом; внесение в него поправок не допускается.

Принятый Госдумой федеральный закон о Федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который должен рассмотреть федеральный закон о Федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Госдумой.

Права Совета Федерации в части закона о бюджете несколько меньше, чем Госдумы, и его поправки требуют одобрения Госдумы, которая может и отклонить данные поправки.

Одобренный Советом Федерации проект федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания.

Закон о бюджете вступает в законную силу после его подписания Президентом РФ со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

В случае отклонения Президентом РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, в которую включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о Федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала очередного финансового года в случае его непринятия Госдумой до 15 декабря текущего года, а также в случае невступления его в силу по другим причинам до 1 января очередного года, Госдума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года.

В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

3.4. Контроль за исполнением бюджета

Исполнение бюджета — последняя, основная и наиболее ответственная фаза бюджетного процесса, выражающая претворение в жизнь главного финансового плана того или иного национально-административного или территориального образования. Его цель заключается в обеспечении достаточного финансирования государственных мероприятий, предусмотренных бюджетами, на основе своевременного и полного поступления доходов.

При исполнении бюджетов решаются следующие задачи:

• обеспечение аккумуляции плановых поступлений бюджетов;
• своевременное и полное финансирование государственных мероприятий;
• контроль соблюдения финансовой дисциплины;
• учет и отчетность об исполнении бюджетов.

Если на первых трех фазах бюджетного процесса основную работу проводят сугубо государственные службы, то в последней, четвертой, участвуют все министерства, ведомства и большое количество различных организаций, находящихся в какой-либо связи с движением государственных средств. Возглавляют работу исполнительные органы государственной власти, администрации субъектов и местных административно-территориальных образований. В своей деятельности они руководствуются Конституцией государства, а также действующим законодательством по гражданским, финансовым, бюджетным, налоговым, уголовным и другим вопросам. В нем определены права, обязанности и ответственность в рамках исполнения бюджетов.

Соответственно задачам исполнение бюджетов включает: исполнение доходной и расходной частей бюджетов; контроль поступлений и расходов бюджетов; учет и отчетность об исполнении бюджетов.

Исполнения бюджета происходит согласно организационным планам, в которых определены мероприятия по поступлениям или расходам, сроки выполнения и ответственные органы (должностные лица).

В РФ установлено казначейское исполнение бюджетов. Все бюджеты РФ исполняются по принципу единства кассы, означающему исчисление доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление расходов с единого счета бюджета. В соответствии с этим принципом исполнительные органы являются кассирами распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах со ответствующего бюджета.

Все поступления зачисляются в доходы конкретных бюджетов. Правильность исчисления и своевременность уплаты контролируется ответственными службами. Доходы, не внесенные в установленный срок или внесенные не полностью, взыскиваются в принуди тельном порядке. За несвоевременность уплаты и неправильное исчисление налогов применяются санкции (взыскания, пени, штрафы).

Исполнение бюджетов по расходам осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи — документе о поквартальном распределении расходов бюджета между получателями бюджетных средств — и складывается из санкционирования и финансирования.

Санкционирование состоит из этапов:

• составления и утверждения бюджетной росписи;
• утверждения и доведения информации о размерах, сметах и ли лимитах бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств;
• принятия денежных обязательств получателями. Финансирование заключается в использовании бюджетных средств.

Все доходы и расходы бюджета подлежат обязательному учету, проводимому органами, исполняющими бюджет. На базе учета все бюджетные организации, исполнительные финансовые органы власти составляют отчетность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности производятся уполномоченным исполнительным органом. Отчеты об исполнении бюджета представляются в представительные и контрольные органы власти. Годовой отчет рассматривается Счетной палатой и утверждается Федеральным Собранием РФ.

Выводы

Таким образом, в теме рассмотрено понятие бюджета, раскрыта его социально-экономическая суть, проявляющаяся через основные функции. Раскрыто понятие бюджетной системы и бюджетного устройства. Определены основные принципы, на которых строится бюджетная система.

Также здесь рассмотрена бюджетная классификация, которая действует в соответствии с Бюджетным кодексом и включает в себя:

• классификацию доходов бюджетов РФ;
• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
• экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
• классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;
• классификацию видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;
• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета;
• структуру расходов бюджетов РФ и муниципальных образований.

Также приводится подробная характеристика доходов федерального бюджета и расходов по трем основным принципам:

• функциональному;
• экономическому;
• ведомственному.

Рассмотрена характеристика каждой из стадий разработки проекта бюджета и порядок рассмотрения и принятия бюджета на очередной финансовый год. А также контроль за исполнением бюджета.

Вопросы для самопроверки

1. Как определяется бюджет и государственный бюджет в экономической литературе?
2. Какие основные функции выполняет бюджет?
3. Что такое бюджетное устройство?
4. Что представляет собой бюджетная система РФ?
5. Какие уровни бюджетной системы вы знаете? Назовите их основную характеристику.
6. На каких принципах строится организация бюджетной системы РФ? Дайте им краткую характеристику.
7. Что такое бюджетная классификация?
8. Что включает в себя бюджетная классификация в РФ?
9. Что такое классификация доходов бюджета?
10. Дайте характеристику налоговым доходам бюджета.
11. Дайте характеристику неналоговым доходам бюджета.
12. В каких формах может осуществляться финансовая помощь?
13. По каким основным принципам классифицируются расходы бюджета? Дайте им краткую характеристику.
14. Что представляет собой бюджетный процесс? Какие основные этапы бюджетного процесса вы знаете?
15. Какие задачи решает бюджетный процесс?
16. Что включает в себя организация бюджетного процесса?
17. Дайте характеристику основным участникам бюджетного процесса.
18. Какие этапы включает в себя разработка проекта бюджета?
19. Каков порядок рассмотрения и утверждения бюджета?
20. В чем заключается контроль за исполнением бюджета?

Библиография

1. Нешитой А.С. Финансы и кредит: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К о », 2006. — 572 с.
2. Финансы: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / С.А. Белозеров, С.Г. Горбушина и др.; под ред. В.В. Ковалева. — М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2004. — 512 с.
3. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Миркиной. — М.: Финансы и статистика, 2005.
4. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Миркиной. — Финансы и статистика, 2005.
5. Финансы и кредит: Учебник / М.Л. Дьяконова, Т.М. Ковалева, Т.Н. Кузьменко и др.; под ред. проф. Т.М. Ковалевой. — 2-е изд. перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2006. — 376 с.
6. Фетисов В.Д., Фетисова Т.В. Финансы и кредит. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. — 399 с.

Версия для печати

Хрестоматия

Презентации

Название презентации	Аннотация

Бюджетное устройство - это организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединенных в ней бюджетов. Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Таким образом, в федеральных государствах бюджетная система включает три уровня бюджетов, а в унитарных - два.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (областных, окружных, республиканских, краевых), местных бюджетов (городских, районных, сельских, поселковых) и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает в себя три уровня:

• 1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• 2. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• 3. местные бюджеты.

Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным Кодексом, толкуются расширительно, т.е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов. Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства. Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.

Бюджетом субъекта РФ (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ.

Второй уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 89 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевых и областных бюджетов; 2 бюджета городов федерального значения; 1 бюджет автономной области и 10 бюджетов автономных округов.

Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». На территории РФ принимаются 29 тысяч местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.

Консолидированный бюджет представляет собой свод всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Консолидированный бюджет, объединяя все бюджетные показатели какой-либо территории, выполняет, в основном, информационную функцию. В отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета, консолидированный бюджет не является законом. Консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В то же время консолидированные бюджеты субъектов РФ состоят из собственно бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ.

бюджет государство экономика прогресс

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюдже­тов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Составляющей частью бюджетного устройства является бюд­жетная система.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, адми­нистративно-территориальных образований, самостоятельных в бюд­жетном отношении государственных учреждений и фондов, основан­ная на экономические отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетная система - главное звено финансовой системы государства.

Основы бюджетного устройства определяются формой госу­дарственного устройства страны, действующими в ней основны­ми законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По сте­пени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделя­ются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство - это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные обра­зования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев - государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство - это форма госу­дарственного устройства, при которой государственные образо­вания или административно-территориальные образования, вхо­дящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и со­стоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство - это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения поли­тических или военных целей. Бюджет такого государства фор­мируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств - членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное уст­ройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на феде­ральном государственном устройстве. 2

3. Основы бюджетного устройства Российской Федерации

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федера­тивной республики, субъектами Федерации которой являются рес­публики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

В соответствии с КонституциейРФ (статьи 71 и 132) и Бюд­жетным кодексом РФ (статья 10) бюджетная система Россий­ской Федерации состоит из трех уровней:

Федерального бюджета и бюджетов государственных вне­бюджетных фондов;

Бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

Местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджета городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджета).

Схему консолидированного бюджета Российской Федерации иллюстрирует рис. 2.1.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Фе­дерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджета субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в ре­гиональные бюджета.

Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации следующие:

Единство бюджетной системы;

Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

Самостоятельность бюджетов разных уровней;

Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

Сбалансированность бюджета;

Эффективность и экономность использования бюджетных средств;

Общее покрытие расходов бюджета;

Гласность;

Достоверность бюджета;

Адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюд­жетного законодательства, а также единый порядок финансиро­вания расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ве­дения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, ре­гиональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации - это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Феде­рации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов:

1) право законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления на каж­дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2) наличие собственных источников доходов бюджетов каж­дого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже­тов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расхо­дования средств соответствующих бюджетов;

5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финан­сирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно получен­ных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов означает, что все до­ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюд­жетных фондов и иные обязательные поступления подлежат от­ражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государ­ственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюд­жетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Рос­сийской Федерации.

5. Сбалансированность бюджета - каждый бюджет должен быть сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом рас­ходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюдже­та и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исхо­дить из необходимости достижения заданных результатов с ис­пользованием определенного бюджетом объема средств.

7. Общее покрытие расходов означает, что все расходы бюд­жета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

8. Гласность - это обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюдже­тов, а также доступность иных сведений по решению законода­тельных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотре­ния и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодатель­ного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

9. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета

10. Адресность и целевой характер бюджетных средств - бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей 3 .

2.1. Понятия бюджетного устройства и бюджетной системы

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. Бюджетное устройство базируется на государственном устройстве.

К сожалению, БК РФ не дает определения бюджетного устройства, что свидетельствует о непонимании взаимосвязи бюджетных категорий и их недооценки.

В ранее действовавшем федеральном законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» понятие бюджетного устройства трактовалось как: «Организация бюджетной системы и принципы ее построения».

Совершенствование бюджетного устройства России на принципах федерализма заложено в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., принятой Правительством РФ 15 августа 2001 г.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного и административного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев – государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федеративного (федерального) бюджета, бюджетов членов (субъектов) Федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеративном государственном устройстве.

Составляющей частью бюджетного устройства России является бюджетная система, представленная на рис. 2.

Рис. 2. Бюджетная система РФ

Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) дает следующее определение бюджетной системы: «Основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов ».

Бюджетная система – главное звено финансовой системы государства. В настоящее время бюджетная система РФ отражает некоторые особенности переходного периода и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Например, в ней не урегулированы проблемы межбюджетных отношений. Для построения бюджетной системы РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет соблюдение принципов организации бюджетной системы, освещенных в разделе 2.3. учебного пособия.

2.2. Структура бюджетной системы РФ

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

· первый уровень – федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

· второй уровень – бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов, из них: 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

· третий уровень – местные бюджеты (около 30 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Свод бюджетов всех уровней составляет консолидированный бюджет РФ, который представлен на схеме 3.

Схема 3. Структура консолидированного бюджета РФ

Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта РФ и свод бюджетов, находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ – это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются, т. е. не имеют правовой нагрузки и служат для аналитических и статистических целей .

Консолидированный бюджет используется в бюджетном планировании и прогнозировании и разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Свод бюджетов – расчетный документ, отражающий соединение всех показателей, характеризующих объединяемые бюджеты.

Чтобы не допустить ошибок в процессе консолидации, соблюдают определенные правила суммирования основных показателей бюджета – доходов, расходов, дефицита. При определении итоговых показателей запрещается сальдировать дефициты одних бюджетов с профицитами других; недопустим двойной счет трансфертов, поскольку они проходят в составе доходов одних бюджетов и одновременно как расход в составе вышестоящего бюджета.

В международной практике используются понятия «консолидированный расширенный бюджет», включающий свод бюджетов всех уровней и бюджеты внебюджетных фондов, и «расширенный бюджет правительства», включающий федеральный бюджет и бюджеты внебюджетных фондов. Он используется для анализа влияния проводимой правительством федеральной политики, для оценки деятельности федеральных органов власти.

Ниже по оперативным данным Минфина РФ приведены данные о консолидированном бюджете РФ на 2003 г.

Таблица 2

Консолидированный бюджет РФ в 2003 г.

Диаграмма 1. Отношение дефицита, профицита консолидированного
бюджета РФ к валовому внутреннему продукту

Таблица 3

Расходы консолидированного бюджета РФ

на социально-культурные мероприятия в 2003 г.

2.3. Принципы бюджетной системы РФ

Бюджетная система функционирует на основе принципов, изложенных в БК РФ (гл. 5).

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ состоит в закреплении соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов закрепляет:

· право законодательных (представительных) органов власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

· наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

· законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

· право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов:

· недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

· недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает:

· обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

· обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование определенных целей.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принципов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести к принципам построения системы. Именно они определяют бюджетную систему как единое целое.

2.4. Правовые основы функционирования бюджетной системы

Бюджетное законодательство РФ это иерархическая система нормативных правовых актов, принятых на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях, которыми регулируются бюджетные правоотношения. Иерархия нормативных актов действующего бюджетного законодательства РФ реализуется на основе четкого их структурирования, прежде всего по содержанию правовых норм. В соответствии с этим все нормативные акты РФ подразделяются по четырем уровням.

Первый уровень составляет БК РФ.

Второй – представлен федеральными и субфедеральными законами и нормативными актами органом местного самоуправления.

Третий – постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Правительств субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления.

Четвертый – правовыми актами Минфина РФ и других федеральных ведомств, а также нормативными актами субъектов нижестоящего уровня.

Акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.

До 1991 года бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в Государственном бюджете СССР, который включал союзный бюджет автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Начиная с сельских и поселковых бюджетов все бюджеты по вертикальному принципу последовательно объединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом экономического и социального развития, всей экономической системой СССР.

Становление российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы и предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации.

Построение и развитие современной бюджетной системы в РФ обеспечивалось принятием ряда законодательных актов, предусматривающих правовые основы ее построения на принципах демократизации и усиления территориальных подходов. Основными документами, регламентирующими функционирование всей бюджетной системы страны, являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 г. № 145-Ф3, Налоговый кодекс РФ (часть первая от 31.07.98 г. № 146-Ф3 и вторая от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ), закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. № 1734-1 (утратил силу), Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91 г. № 2118-1 (утратил силу), принимаемый ежегодно Федеральный закон «О Федеральном бюджете на... год», а также налоговое законодательство РФ, постановления Правительства РФ, законодательные акты субъектов РФ.

Важное значение для развития бюджетов субъектов Федерации имел ФЗ № 4607 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятый в 1993 году. Этот закон определял права субъектов Федерации, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты и расходование средств этих бюджетов, взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 году Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».

В 1998 году был принят, а с 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс РФ, который расширил бюджетную систему, включив в нее бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный кодекс – это свод законодательства о функционировании и развитии бюджетной системы РФ, обеспечивающий финансовое регулирование бюджетных отношений, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющий основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Не все страны мира имеют бюджетный кодекс. Многие ограничиваются принятием законов по различным вопросам бюджетных правоотношений.

Необходимость его принятия в РФ была обусловлена:

· устареванием ранее действующего бюджетного законодательства и несоответствием его Конституции РФ;

· отсутствием норм, регламентирующих процесс исполнения бюджетов и контроля за его исполнением;

· изменением принципов организации межбюджетных отношений;

· необходимостью установления ответственности участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд и др.

Бюджетные правоотношения включают:

· отношения, складывающиеся в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирование государственного и муниципального долга;

· отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их реализацией.

Бюджетные правоотношения относятся к области публичного права, они определяют бюджетные права каждого из субъектов этих правоотношений. Нормы гражданского права в сфере бюджетных правоотношений не действуют.

Компетенция органов государственной власти в области организации бюджетных правоотношений определена БК РФ ст.7.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Указы Президента РФ регулируют бюджетные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, связанные с процессом составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.

Правительство РФ принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, которые не могут противоречить бюджетному кодексу. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, в пределах своей компетенции.

Если международным договором РФ установлены другие правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством РФ, то применяются правила международного договора. Международные договоры РФ применяются к бюджетным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется принятие внутригосударственных актов.

2.5. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Традиционно при регулировании отношений, связанных с бюджетным процессом, предусматривалась ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на возвратной или безвозвратной основе, и несвоевременное зачисление и перечисление бюджетных средств.

Санкции за данные правонарушения в современном российском законодательстве впервые появились в Указе Президента РФ от 8 декабря 1992 г. «О федеральном казначействе» и позже в письме Минфина РФ от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета», в котором было установлено определение нецелевого использования средств федерального бюджета. Длительное время данные нормативные акты были единственными устанавливающими ответственность и порядок ее применения за нарушения бюджетного законодательства.

Следующий этап правового регулирования отношений по применению ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства начался с 1 января 2000 г. – момента введения в действие БК РФ. Принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП) расширило ряд нормативных актов, регулирующих отношения в этой области.

БК РФ (гл. 28) установил ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного им порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, что признается нарушением бюджетного законодательства и влечет применение к нарушителю следующих мер принуждения :

· предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

· блокировку расходов;

· изъятие бюджетных средств;

· приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

· наложение штрафа;

· начисление пени.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются:

· неисполнение закона (решения) о бюджете;

· нецелевое использование бюджетных средств;

· неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

· неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

· несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

· несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

· несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

· несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

· несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

· несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

· несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

· несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;

· несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

· отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства;

· несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

· финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

· финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

· несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

· несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;

· открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделении Банка России.

Органы Федерального казначейства в области применения мер принуждения наделены определенными полномочиями. Правом применения мер принуждения обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители (в соответствии с их полномочиями).

Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право:

· списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;

· списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

· списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

· взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

· выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

· составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

· взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов назначение или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Наиболее частое бюджетное правонарушение – использование бюджетных средств не по целевому назначению.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства складывается из:

· определения органов, применяющих меры к нарушителям бюджетного законодательства (органы Федерального казначейства, РФ, арбитражный суд РФ, Счетная палата РФ);

· установления системы санкций и мер воздействия на правонарушителей (предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов и др.);

· определения процедуры применения мер принуждения (списание с бесспорном порядке сумм бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, предупреждение органам власти о ненадлежащем исполнении бюджета и др.).

Размеры штрафов и пени устанавливаются БК РФ и законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Также они предусмотрены и региональным законодательством.

2.6. Сущность бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения

Под федерализмом понимается способ государственного управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. Финансово-бюджетный федерализм основан на разделении полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере.

Бюджетный федерализм можно определить как способ построения бюджетных отношений между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного формирования доходов бюджетов каждого уровня и финансирования расходов, осуществляемых из них.

К основным принципам бюджетного федерализма относят:

· единство общегосударственных интересов и интересов населения, поживающего на территории страны;

· сочетание интересов народов многонациональной федерации при формировании и осуществлении бюджетной политики государства;

· сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, распределении расходов и доходов в процессе бюджетного регулирования;

· высокую степень самостоятельности органов власти каждого уровня в организации бюджетного процесса;

· участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Взаимосвязи звеньев бюджетной системы РФ реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых заложены принципы бюджетного федерализма. Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РФ, подписанием Федеративного договора 31 марта 1993 г. и принятием новой Конституции 12 декабря 1993 г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство. Новая организация межбюджетных отношений между органами государственной власти Федерации и ее субъектами должна была отвечать федеративным принципам формирования вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления социально-экономического кризиса.

Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения полномочий и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области организации бюджетного процесса.

В настоящее время можно выделить несколько проблем межбюджетных отношений в РФ:

· не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы;

· недостаточно внимания уделяется вопросу совершенствования форм финансовой помощи;

· отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;

· не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах;

· широкое распространение получили практики принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников их покрытия;

· низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов Федерации.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований на 2006 год и на среднесрочную перспективу были разработаны в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ и основными показателями перспективного финансового плана на 2006 – 2008 годы.

В 2006 – 2008 годы предполагается предоставление межбюджетных трансфертов в соответствии с созданными во исполнение Бюджетного кодекса РФ формами финансовой поддержки.

Основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, Федеральный фонд регионального развития и Федеральный фонд компенсаций.

2.7. Бюджетная классификация

Особую роль в современных условиях играет принцип единства бюджетной системы, призванный при наличии самостоятельных бюджетов сохранить целостность бюджетной системы. Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюджетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим характеристикам очень разнообразны, именно поэтому при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо обеспечить их сопоставление, систематизацию по однородным признакам, осуществляемую путем применения единой бюджетной классификации. Такой документ до 1996 года ежегодно утверждался приказами Министерства Финансов РФ, а № 115-Ф3 «О бюджетной классификации» был принят лишь в августе 1996 года. В действующем БК РФ бюджетной классификации посвящена глава 4.

Бюджетная классификация ориентирована на решение таких задач, как:

· контроль за составом и структурой доходов и расходов бюджетной системы;

· получение сводной бюджетной информации, сопоставимой по всем уровням бюджетной системы;

· формирования инструментов законодательного контроля бюджетного процесса;

· обеспечения реализации принципа единства бюджетной системы.

Бюджетная классификация РФ (рис. 3) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектамклассификации группировочных кодов.

Бюджетная классификация РФ включает:

· классификацию доходов бюджетов РФ;

· функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

· экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

· классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

· классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

· классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

· классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

· ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ . Она включает в себя код администратора поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов. Экономическая классификация доходов является группировкой операций сектора государственного управления по их экономическому содержанию.

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти.

Экономическая классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ по их экономическому содержанию.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является группировкой заемных средств, привлекаемых РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов .

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ включает в себя группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюдже-тов, код администратора источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ включает в себя группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов, код администратора источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой операций сектора государственного управления по их экономическому содержанию.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета (субъектов Федерации и местных бюджетов) является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Рис. 3. Бюджетная классификация

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе проводить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного и административного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство - это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, осуществляется централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев - государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство - это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах, распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная, и состоит из федеративного (федерального) бюджета, бюджетов членов (субъектов) федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство - это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства

Рис. 2.1.

формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств - членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеративном государственном устройстве".

Основной частью бюджетного устройства России, помимо принципов бюджетной системы и бюджетной классификации, является бюджетная система, представленная на рис. 2 .1.

Бюджетный кодекс РФ (далее - Б К РФ) дает следующее определение бюджетной системы: "Основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов".

Бюджетная система - главное звено финансовой системы государства. Бюджетная система РФ нуждается в дальнейшем совершенствовании. Например, в ней не урегулированы проблемы межбюджетных отношений. Для построения бюджетной системы РФ огромное значение имеет соблюдение принципов ее организации.

Бюджетная система России: итоги ее развития и пути совершенствования

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

• o первый уровень - федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• o второй уровень - бюджеты субъектов РФ (по Конституции РФ в бюджетную систему входят 83 бюджета, из них: 21 республиканский бюджет, 9 краевых и 46 областных бюджетов, 4 окружных бюджета автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга. К этому же уровню относятся бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• o третий уровень - местные бюджеты (около 29 000 городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Свод бюджетов всех уровней составляет консолидированный бюджет.

Выделяют два вида консолидированного бюджета:

• 1) консолидированный бюджет РФ, который включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ;
• 2) консолидированный бюджет субъекта РФ, в который входят бюджет самого субъекта РФ и свод бюджетов, находящихся на его территории муниципальных образований.

Консолидированный бюджет позволяет получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или федерации в целом, он не утверждается, т.е. не имеет правовой нагрузки и служит для аналитических и статистических целей.

Консолидированный бюджет используется в бюджетном планировании и прогнозировании и разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.